우리나라의 재정체계

우리나라의 재정체계 Ⅰ

(예산의 범위 및 구조)

 

[학습목표]

 

① 공공부문의 예산구조를 이해하여 설명할 수 있다.

② 공공부문내 재정규모에 대해 이해할 수 있다.

③ 중앙정부의 회계중 일반회계와 특별회계, 기금에 대해

이해하고 설명할 수 있다.

④ 기금과 일반회계, 특별회계와의 차이점을 이해할 수 있다.

⑤ 지방정부의 재정구조에 대해 설명할 수 있다.

 

 

1. 공공부문 구조

 

▪ 공공부문은 주체에 따라 정부와 공공기관으로 분류가 가능하며, 또 한 정부는 중앙정부와 지방정부로 구분

 

- 중앙정부의 재정은 일반회계, 특별회계, 기금으로 구성

 

- 지방정부는 2단계로 구분되어 있는데, 광역자치단체(17개 시·도) 와 기초자치단체(시·군·구)가 해당됨. 지방정부도 회계구조는 일반회계, 특별회계, 기금으로 구성되어 있는 것이 일반적임.

 

▪ 공공기관은 공기업, 산하기관(준정부기관, 기타공공기관) 등으로 구분(공공기관의운영에관한 법률 참고)

 

이를 그림으로 나타내면 아래와 같음.

 

<참고> UN의 국민계정체계(SNA: System of National Accounts,1993)에 의한 공공부문(Public Sector) 구분

－일반정부(General Government) : 중앙정부, 지방정부, 비영리공공기관

－공기업 : 비금융공기업, 금융공기업

**OECD는 일반정부를 기준으로 재정규모를 파악하여 국제비교하고 있음

 

 

2. 공공부문의 재정규모

 

1) 공공부문의 전체 재정규모 (2013년)

▪ 그림에서 보는 것처럼 중앙재정은 2013년의 경우 일반·특별회계와 기금을 합쳐 342조원 규모

 

-지방재정: 약 199조원 규모, 공기업과 산하기관 예산: 약 463조원

2) 공공부문 재정규모의 이중계상

 

▪ 우리나라의 GDP는 2012년 1,273조원 수준(잠정). 위의 공공부문

의 예산을 모두 합하면 1,004조원으로 GDP대비 약 79%수준

 

▪ OECD국가 평균이 40%대 수준인 점을 감안하고, 우리나라의 경우 공공부문의 재정규모가 그리 크지 않다는 것이 일반적인 견해임에 도 79%를 넘는 이유는 중복계상이 있기 때문임.

 

<중복계상의 예시>

 

- 먼저 중앙정부 일반회계 지출중 지방재정 지원은 교부금 76.6조원 을 포함하고 있는데, 교부금은 지방재정의 세입으로 계상되고 다시 지출로 나가게 됨. 따라서 76.6조원이 중복 계상되어 있는 것임.

 

*‘13년의 경우 교부금, 기타 타 부처의 국고보조사업비 등을 통해 지방에 지원되는 예산규모는 113조원 이상임(113조원 규모가 중복계상 되어있다는 의미)

 

- 국민주택기금은 보금자리 주택 등의 건설을 위해 사업자금을 LH공 사에 지급. 동 금액은 기금사업비와 공기업 지출규모에 중복계상.

- 중소기업진흥및산업기반기금은 중소기업에 대한 컨설팅 및 융자지 원을 담당하는 기금으로 중소기업진흥공단이 관리. 동기금과 공단

의 예산 규모는 모두 중앙정부 예산과 산하기관 예산에 중복계상.

 

▪ 이러한 중복계상을 모두 제거하고, OECD기준(일반정부 기준)으로 작성할 경우 우리나라의 공공부문 규모는 GDP대비 30% 수준으로 OECD평균보다 낮은 수준임.

3. 중앙정부의 예산(회계별 구조)

 

1) 일반회계

 

▪ 일반회계는 예산의 가장 기본이 되는 회계로 예산 통일의 원칙*이 적용되는 회계이며, 모든 정부기관**(거의 모든 부·처·청·위원 회)이 일반회계를 통해 재정사업을 수행함. 따라서 국가가 존속하 는 한 지속되는 회계라고 볼 수 있음.

*「 국가의 모든 세입은 하나의 국고에 통합되고 모든 세출은 그 국고 에서 나가야 한다」는 원칙

** 예외기관은 조달청과 특허청 2개 기관뿐

 

▪ 일반회계(General Account)는 용어 그대로 일반적인 재원인 국세수 입을 주된 재원으로 하여 국방, 치안, 사회복지 등 정부 고유기능 을 수행하는 회계임.

 

- 정부의 수입(세입이라고 함)은 국세수입*과 세외수입(정부보유재산 매각대, 배당수입, 벌금, 수수료 등)으로 구성

<참고> 우리나라 국세 체계도

▪ 국세수입은 일반적으로 경제성장과 플러스의 상관관계를 가지므로 특별한 사유(외환위기 등)가 없는 한 연차별로 안정적으로 증가

 

-따라서, 지출도 세입의 성장과 연계해 안정적으로 증가하는

일반적임(아래 그림 참조)

 

* 일반회계는 최근 몇 년간 지속적으로 적자국채를 발행(‘10년 29.3조원,

‘11년 21.0조원,‘12년 13.8조원,‘13년 8.6조원)하고 있어 재원이 모자라는 상황

 

 

2) 특별회계

 

▪ 특별회계(Special Account)는 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당 하거나, 특정한 사업을 운영하기 위해 일반회계의 세입·세출과 구 분하여 계리하는 회계

- 특별회계는 특정한 세출을 담당함에 따라 자연스럽게 특정한 부처 가 특별회계를 담당하는 것이 일반적임. 이러한 측면에서 일반회계 와 차이가 있음.

 

- 2013년 현재 특별회계는 18개가 운영중이며, 그 규모는 49.2조원

 

▪ 특별회계는 특정한 목적을 위해 만들어지므로 특정한 목적을 달성 하거나, 달성이 불가능해지면 폐지하게 됨. 따라서 연차별로 회계 숫자 및 규모의 변동성이 큼.

 

* 특별회계 수 변동 추이:

- 29개(’70) → 18개(’80) → 18개(’90) → 23개(’00) → 22개(’01) → 20(’05) → 21(’06) → 16(’07) → 18(’08) → 18(’10) →18(‘12)

 

<특별회계 현황>

 

구분		해당 특별회계	주요 세입원
특정사업의 운영 (5개)		우편사업, 우체국예금, 양곡관리, 조달(조달청), 책임운영기관(특허청)	사업수입
특정세입 으로 특정세출 충당 (13개)	목적세	교통시설, 농어촌구조개선	교통·에너지·환경세, 농어촌특별세
	부담금	에너지 및 자원개발, 환경개선	석유수입부담금, 개발부담금, 폐기물부 담금
	수수료	등기, 우체국보험	등기수수료 등
	기타	광역·지역발전, 교도작업, 주한미군이전,국방군사시설,행정중심복합도시건설, 아시아문화중심도시조성, 혁신도시	주세, 국유재산매각대, 일반회계전입금, 기여금 등
계		18개

 

▪ 특별한 목적을 위해 설립되었다는 점에서 세입의 주요항목중 목적 세(예: 교통에너지환경세)와 부담금(예: 석유수입부담금) 등으로 구성된다는 점에서 일반회계와 차이가 있음.

▪ 특별회계는 특정 세입과 특정 세출이 연계되어 있기 때문에 예산통 일의 원칙에서 볼 때 일반회계의 예외임. 한정된 재원을 국가 전 체적 우선순위에 맞게 활용하려면 재원과 지출용도를 칸막이하는 특별회계를 최소화하는 것이 바람직.

 

▪ 따라서 특별회계는 일반회계와 달리 개별법적 근거에 따라 만들어 지며(국가재정법 제4조 ③항),

 

-일반회계나 기존의 특별회계ㆍ기금보다 새로운 특별회계나 기금으 로 사업을 수행하는 것이 더 효과적일 것

-특정한 사업을 운영하거나 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당 함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 것이라는 요건 을 충족시켜야 함(국가재정법 제14조 ②항)

* 각 중앙부처의 장은 기획재정부 장관에게 입법예고 전에 타당성 심사 요청을 해야함

 

 

<참고> 최근의 특별회계 조정 및 신설 내역

- ’05년 특별회계 조정 :	· 폐지 3개(’04.12) : 철도사업, 지방양여금, 토지관리 · 신설 2개(’05.1) : 국가균형발전, 주한미군이전
- ’06년 특별회계 조정 :	· 신설 1개(’05.12) : 행정중심복합도시건설
- ’07년 특별회계 조정 :	· 폐지 8개(’06.12) : 통신사업, 자동차교통관리, 국립 의료원, 특허관리, 국유재산, 군인 연금, 농특세관리, 자금관리 · 신설 3개(’07.1) : 국방군사시설, 우편사업, 우체국예금
- ’08년 특별회계 조정 :	· 신설 2개(’07.1) : 아시아문화중심도시, 혁신도시

 

 

3) 기금

 

▪ 기금은 특정한 목적을 위해 특정한 자금을 운용할 필요가 있을 경 우 법률로 설치

 

▪ 현재 기금은 64개가 운영중이며, 일반회계와 달리 대개는 기금별로 한 개의 부처가 담당함. 아울러 기금은 기금운용계획변경을 통 해 연도중에 사업비를 증액(비금융성기금의 경우 주요항목의 20%, 금융성기금은 30% 범위내)이 가능하므로 운영에 탄력성이 있음.

 

* 기금의 연도별 추이 : (’90) 98 → (‘93) 114 → (’97) 76 → (‘05) 60 → (’10) 63 → (‘11) 64 → (’12) 65 → (’13) 64

 

< 기금 현황 >

구 분		기 금
사업성 (44개)	경제 산업 과학 (17)	대외경제협력, 과학기술진흥, 원자력연구개발, 농수산물가격안정, 농지관리, 축산발전, 쌀소득보전, FTA, 전력산업기반, 특정물질사용합리화, 정보통신진흥, 국민주택, 수산발전, 중소기업창업 및 진흥, 방사성폐기물관리, 농어업재해재보험, 국유재산관리
	복지 노동 (8)	군인복지, 국민건강증진, 응급의료, 근로자복지진흥, 보훈, 임금채권보장, 장애인고용촉진 및 직업재활, 순국선열애국지사,
	사회 문화 (19)	사학진흥, 남북협력, 국제교류, 관광진흥개발, 국민체육진흥, 문화예술진흥, 청소년육성, 한강수계관리, 금강수계관리, 낙동강수계관리, 영산강섬진강수계관리, 여성발전, 방송통신발전, 언론진흥기금, 지역신문발전기금, 영화발전, 문화재보호, 석면피해구제,범죄피해자보호
사회보험성(6개)		군인연금, 공무원연금, 국민연금, 사립학교교직원연금, 고용보험, 산업재해보상보험 및 예방
계정성(5개)		공공자금관리, 외국환평형, 공적자금상환, 양곡증권정리, 복권
금융성(9개)		신용보증, 기술신용보증, 농어가목돈마련저축장려, 수출보험, 농림수산업자신용보증, 산업기반신용보증, 주택금융신용보증, 예금보험기금채권상황, 구조조정
계		64개

 

 

▪ 기금의 지나친 신설을 방지하고자 국가재정법 14조에 따라 ①부담 금 등 재원과 목적사업 간의 연계, ②사업 특성상 신축적 집행 필 요, ③ 중.장기적으로 안정적 재원조달 및 사업추진 가능, ④ 기존 회계 또는 기금보다 새로운 기금으로 수행하는 것이 효율적이라는 4 가지 요건을 만족할 때 신설할 수 있도록 엄격히 운영.

 

* 이에 따라 각 중앙부처의 장은 기획재정부 장관에게 입법예고 전에 타당성 심사 요청을 해야함

<참고 : 기금제도 개편 연혁>   * 기금은 최근 들어 많은 제도상의 변경이 있어 왔음. 이를 살펴보면,   □ 국가경영혁신의 일환으로 기금관리기본법을 개정(‘99. 12월)하여 기금제도 개선 및 기금정비를 추진하여 기금의 숫자를 대폭 축소   - 기금의 대폭 정비 : (’93) 114개 → (’09) 60개   □ 기금운용계획 및 결산에 대한 국회의 통제를 강화(’01)   - 국회에 보고토록 되어있는 기금운용계획 수립절차를 국회의 심의, 의결을 받 도록 강화하였고   - 국회에 제출된 결산보고서를 현재의 상임위 보고에서 상임위, 예결위, 본회의 심사를 받도록 변경   - 기금관리주체와 공공성을 기준으로 공공기금과 기타기금으로 구분하고 있는 제도를 폐지하여 기금으로 일원화   - 행정부의 국회에 제출할 기금운용계획 수립절차를 일부 보완하여 예산과 동일 한 절차에 따라 심의를 받도록 하였음   □ 금융성기금도 국회심의대상에 포함시키고, 기금 신설, 폐지에 대한 관리도 강화   - 중앙관서의 장이 기금을 신설하고자 하는 경우 기금신설의 타당성에대해 기금 정책심의회의 심의*를 의무화   * 현재는 재정정책자문회의의 자문으로 변경되었으며, 국가재정법 14조에 신 설요건을 규정   - 매 3년마다 전 기금을 대상으로 기금존치 여부에 대한 평가를 실시 (첫번째 평가는 ’04년에 실시)   - 민간회계법인의 회계감사를 의무화(’05년부터 시행)

4) 일반회계·특별회계·기금의 비교

 

▪ 예산과 기금의 차이는 집행측면에서 연도중에 사업비의 증액이 행정 부 내부에서 가능한지 여부에 있음. 예산(일반회계 및 특별회계)은 사업비 증액을 위해서 추경예산을 편성하여 국회에 제출해 심의, 확 정되어야 하지만, 일정한 범위내에서는 행정부 내부적으로 확대가능

 

<참고> 특별회계와 기금은 특정한 분야에 대한 재정지원을 목적으로 한다는 점에서 유사하다. 왜 특별회계를 보유하면서 기금이라는 제도가 필요한가?   (사업성격상의 이유) 재정지원 사업은 차년도를 예측해서 사업계획을 수립하고 예산규모를 사정한다. 그러나 일부 사업은 예측이 매우 곤란한 경우가 있다. 즉 연도중에 집행소요에 큰 변동이 있을 수 있다는 것이다. - 그러나, 그때마다 이·전용으로 충당이 안될 수 있고, 신속하게 추가 재정지원이 필요한 경우가 있다. 이러한 신축적 집행이 필요한 사업을 기금에서 지원하게 하고 있다. 따라서 집행시에도 국회심의 없이 행정부 내부에서 사업비를 증액할 수 있게 제도적으로 보장이 되어 있는 것이다. (신축적 집행의 예) 가장 대표적인 예가 농산물 가격안정 사업이다. 추수기에 과일이 대풍작을 이루어 가격이 급락하여 투입한 비료 값 보다도 낮다는 기사를 본적이 있을 것이다. 그 때 정부가 개입하기로 했다는 기사가 이어진다.   - 이때 정부는 「농수산물가격안정기금」을 통해 상품성을 잃기 전에 과일을 신속히 사들인다. 당연히 예측한 규모보다 부족한 사업비는 기금운용계획변경을 통해 신속히 행정부 내부 의사결정과정만으로 사업비를 증액해 조달하게 된다.   기금신설 요건에 대해서는 국가재정법 제14조에 상세히 규정하고 있으며 그중 하나가 이상에서 언급한 신축적 집행필요성이다.

 

 

 

 

 

<참고>‘예산’이라는 용의 쓰임새에 대하여   ▪ 예산이라는 용어는 다음과 같이 다양하게 쓰임.   1) 국가전체의 재정운용 차원으로 쓰일 때의 예산 - 이 경우 예산에는 예산 및 기금을 통합한 전체적인 국가재정을 의미   2) 기금에 대비되는 개념으로서의 예산 - 이 경우는 예산에는 일반회계와 특별회계가 있으며, 여기에 대비되는 회계의 종류인 기금과 비교할 때 쓰이는 의미   3) 각 개별사업의 규모를 의미하는 예산 - 예를 들어‘그 사업 예산이 얼마다’라고 할 때는 그 특정 사업의 사업비 규모라는 뜻

 

5) 회계간 재원의 이동

 

▪ (전통적인 내부거래) 일반회계 또는 특별회계는 재원사정이 부족하 거나, 법률에 의해 정해놓은 규정에 따라 전출금으로 타 특별회계 나 기금에 재정지원을 하고 있음.

 

▪ (최근의 재원이동 제도) 최근에 국가재정법은 제13조를 통해 회계 기금간 여유재원의 이동을 규정하였음. 동 조항은 어려운 재정사정 으로 국가의 기본이 되는 일반회계가 적자국채를 발행하는 상황에 서 일부 특별회계와 기금은 여유재원을 보유하고 있는 경우가 있어 서 재원의 효율적 활용을 위해 규정한 것임.

 

- 동 조항에서 성격상 재원을 타 회계로 이동하여 일반재원으로 사 용하면 안 되는 4대 보험 등 제외대상을 열거하고 있음.

 

* 이러한 재원의 이동은 국민에게 직접 지원되지 않으므로 정부가 발표 하는 총지출에서는 제외됨.(금융성기금으로의 전출은 포함)

4. 지방정부 재정 (지방의회 의결대상)

 

1) 지방재정 전반

 

▪ 지방정부의 재정은 지방자치단체가 편성하여 지방의회의 의결을 거 쳐 예산을 확정.

-현재 지방재정은 일반지자체(245개), 교육지자체(17개)별로 운영중

2) 일반지자체

 

▪ 일반지자체(245개)에는 17개 시·도, 74개 시, 85개 군, 69개 자치 구가 해당.

▪ 일반지자체는 중앙정부로부터 지방교부세(내국세의 19.24% + 종합 부동산세 전액), 국고보조금, 광역·지역발전특별회계를 통해 재정 지원을 받고 있음.

 

3) 교육지자체

 

▪ 교육지자체에는 17개 시.도 교육청이 해당됨.

 

▪ 교육지자체는 중앙정부로부터 지방교육재정교부금(내국세의 20.27% + 교육세 전액), 국고보조금을 통해 지원을 받고, 지방정부로부터 일부 재정지원을 받기도 함.

 

4) 지방정부 가용재원(2012년) : 약 198.9조원

 

▪ 세입측면에서는 중앙정부가 70% 이상을 거두어들이나, 지방교부 금, 교육재정교부금, 광특회계지원, 국고보조금 등을 통해 지자체 를 지원함에 따라 세출측면에서 중앙·지방간 가용재원 비율은 35%:65%로 오히려 지방의 가용재원이 더 큼.

본 강좌는 국가재정법 등을 근거로 하여 중앙정부 예산에 대한 설명이므로 특별한 언급이 없을 경우에는 중앙정부 예산을 지칭하는 것임.

 

 

 

[학습 내용 정리]

1. 공공부문 예산 구조 : 정부(중앙정부, 지방정부) 및 공공기관   2. 공공부문간 재원의 이전 : 중앙정부의 지방자치단체 및 공공 기관에의 재원 이전   3. 중앙정부 예산 구조 (회계별 분류) 1) 일반회계 : 국가재정의 가장 기본이 되는 회계 2) 특별회계 : 특정목적을 위해 설치한 회계, 일반회계와 함께 예산을 구성 3) 기금 : 특정한 목적을 위해 특정한 자금을 운용하기 위해 설치   4. 지방정부 예산 구조 1) 지방정부의 범위 : 일반지자체와 교육지자체 2) 일반지자체 예산 3) 교육지자체 예산 4) 지방정부 가용재원