재정의 개념및 정의

재정의 개념 및 기능

 

[학습목표]

 

① 경제주체로서 정부의 활동을 설명할 수 있다.

② 재정의 개념과 예산의 의미를 설명할 수 있다.

③ 정부예산을 개인 및 사기업 예산과 비교해 설명할 수 있다.

④ 예산의 기능에 대해 설명할 수 있다.

 

1. 정부의 경제활동

 

▪ 정부도 시장경제 안에서 생산자인 동시에 소비자로서, 또 거대한

고용주로서 즉, 경제주체의 하나로서 경제활동을 하고 있음.

 

<경제주체간의 상호작용>

▪ 정부의 역할은 과거 주로 국방이나 사회질서를 유지하는데 국한. 그러나 경제규모의 확대, 거래의 복잡화에 따라 활동범위가 계속

확대.

2. 재정의 개념

 

▪ 재정(public finance)이란 『정부의 수입과 지출 활동』을 말한다.

 

-수입: 세금, 정부재산 매각, 수수료, 벌금, 국공채 발행 등

-지출: 국방, 외교, 치안, 사회복지, SOC확충, 교육 등

 

▪ 수입을 얻고 쓴다는 점에서 민간 경제주체인 가계나 기업과 유사하 나, 재원의 획득, 활동목적, 의사결정과정, 통제절차 등이 엄격.

 

▪ 재정은 예산뿐만 아니라 수입과 관련한 조세, 결산, 국유재산관리등 국고업무를 망라하지만 이런 과정은 주로 예산을 축으로 이루어짐.

 

* 본 강좌에서도 재정보다는 ‘예산’을 중심으로 진행.

3. 예산의 정의

 

예산에 대한 본격적인 학습에 앞서‘예산이란 무엇일까?’먼저 예산의 개념과 의미를 사전적·형식적·실질적 의미로 구분하여 알아보자.

 

1) 사전적 의미

 

▪ 세입과 세출의 종합계획서 : 일정기간(통상적으로 회계연도*) 동안 정부의 수입과 지출에 대한 계획이다. 여기서 주의할 것은 세출 (각종 사업예산)뿐만 아니라 세입도 예산에 포함된다는 점이다.

 

*회계연도(Fiscal Year; FY) : 국가나 지방자치단체의 세입·세출을 구분 정리하고 그 수지 상황을 명백히 하기 위하여 설정한 기간 단위.

-한국(1.1~12.31), 미국(10.1~9.30), 일본·영국(4.1~3.31)

▪ 예산(Budget)의 어원은 고대 프랑스어인 bougette(가죽 주머니)에 서 유래되었으며, 근대적 예산제도가 가장 먼저 정립된 영국에서 재무부 장관이 국회에 설명하기 위해 예산서류를 넣고 다니는 가방 을 가리키다가, 1730년대에 예산을 제안한다(opening the budget) 는 뜻으로 바뀌었고, 지금은 독립적인 개념으로 사용되고 있다.

 

2) 형식적 의미

 

▪ 헌법과 국가재정법에 의거하여 정부가 편성하여 국회에 제출하여 확정된 특정 회계연도의 세입과 세출 종합계획서이다.

 

-정부가 편성하여 국회에서 확정한 예산에는 본예산(또는 당초예 산)과 추가경정예산의 2가지가 있다.

 

*본예산 : 그냥 예산 또는 당초예산이라고 불리며, 전년도에 국회 에서 심의 확정되어 1월초부터 집행이 가능한 예산.

 

*추가경정예산 : 간단히 추경이라고 하며 연도 중에 국가재정법에 따라 본예산을 변경하여 국회에서 확정되는 경우의 예산.

 

▪ 국회에 제출하는 정부의 예산안*에도 2가지가 있으며, 일반적인 의 미의 예산안과 국회 제출후 국회에서 심의·확정되기 전에 상황변화 등의 사유로 수정을 해서 다시 제출하는 수정예산안이 있다.

 

*정부에서 국회에 제출하는 예산은 확정되지 않았으므로 ‘안’을 붙임

 

3) 실질적 의미

 

▪ 예산에는 정부의 재정정책이 실질적으로 구현되어 있다.

 

-정부의 총수입·총지출규모, 재정수지, 국가채무 규모 등이 포함되어 있다는 점에서 정부의 재정정책이 총량측면에서 실질적으로 구현되 어 있다고 볼 수 있다.

*재정지출 뿐만 아니라, 세제개편 등이 반영되어 추계된 세입을 포함.

-아울러, 지출에 포함된 개별사업 들에 대한 재원배분 내역은 정부 의 세부정책이 나타나 있는 것이라고 볼 수 있다.

 

▪ 따라서, 예산은 당시 정부가 무엇을 가장 중요시 여기는가가 반영되 어 있으며, 예산을 보면 그 국가의 미래를 알 수 있다.

 

* Hillary R. Clinton(미국 상원의원 및 국무장관 역임):

‘예산은 국가가 무엇을 중요시하는가를 표시한 것’

 

*Joseph A. Schumpeter(미국 경제학자,1883~1950):

‘국가의 예산을 보면 그 국가의 미래가 보인다’

 

4. 가계·기업 예산과의 비교

 

1) 정부와 가계 예산의 비교

 

	정부 예산	가계 예산
수입의 원천	〮-세금(법인세, 부가세 등) -세외수입(임대, 벌금 등) -국채 발행 등	-임금, 개인사업소득 -재산소득 등 -차입 등
지출의 목적	공공이익 추구	사적 욕구의 충족
수입과 지출의 관계	수입과 지출의 균형중시	수입이 지출을 규정
적자관	중립적	적자는 부정적인 것
적자대응	-세입증액 -세출삭감 -국채발행 등	-저축인출, 부동산 매각 -지출삭감 -차입 등
통제	-국회의 사전심사 -결산 심사	-자율적 계획수립 -자율적 통제

 

- 가계와 정부 예산은 상기한 바와 같이 각 항목별로 상이하다.

 

- 그러나 적자대응을 위해서 자산을 매각하거나 외부에서 자금을 차입 한다는 점 등 일부 원리적인 측면에서 유사한 측면도 있다.

 

- 무엇보다도 큰 차이는 가계예산은 자율적으로 이루어지나, 정부예산 은 사전에 국회의 승인을 얻어 집행하고, 집행한 결과가 다시 국회 에서 심의 확정된다는 점이다.

 

2) 정부와 기업예산 비교

 

	정부 예산	사기업 예산
목표	공공이익의 극대화	사익 추구 극대화
자원배분	국회승인을 거쳐 공공재 생산 등을 지원	이윤을 낳는 사업에 투자
가격기능	-가격 메카니즘이 잘 작 동 하지 않음 -소비자 선호도가 명확 히 드러나지 않음	가격에 의해 소비자 선호 가 명확히 드러남
공급자와 수요자	-공급자 : 정부 -수요자 : 일반 국민	-공급자 : 기업 -수요자 : 소비자
예산결정	-공적이고 다양한 절차 를 거쳐 결정 -확정후 조정에도 다양 한 절차 필요	-비교적 집권적으로 결정 -확정후 탄력적으로 조정
통제	-국회의 사전심사 -결산 심사	투자자 보호, 탈세 방지 등의 차원에서 회계사 등을 통한 통제

 

- 사기업과 정부예산은 상기한 바와 같이 각 항목별로 상이하다.

 

- 일부 공기업의 경우에는 사기업과 달리 공공목적을 위해 설립·운영 되는 경우가 있으며, 이 경우 정부예산과 목적등이 유사할 수 있다.

 

- 정부예산은 국민세금이 올바르게 사용될 수 있도록 하기 위해 국회 의 사전심사 및 결산 등을 통해 통제되고, 사기업은 투자자 보호, 탈세방지 등의 차원에서 회계법인(또는 회계사)을 통해 통제된다.

 

 

5. 예산의 기능

 

예산의 기능에는‘자원의 효율적 배분 기능’,‘소득 재분배 기능’,

‘경제 안정화 기능’ 등 세 가지 기능이 있다.(R.A. Musgrave)

 

1) 자원의 효율적 배분 기능

우리가 채택하고 있는 시장경제체제하에서는 원칙적으로 시장기능을 통해 자원의 배분이 이루어진다. 그러나 시장기능이 제대로 작동하지 않아 시장실패(market failure)가 발생하면 정부가 관여하여 자원배분 의 조정역할을 하게 된다.

▪ 정부의 공공재 생산은 자원배분을 조정하는 대표적인 경우이다. 공 공재는 소비의 비경합성과 배제불가능성과 같은 특성으로 인해 시장 경제 체제 내에서 민간부문에 의해 공급되기 어렵기 때문이다.

 

*비경합성(non-rivalry): 한 사람이 소비하는 것이 타인의 소비에 영향을 주지 않는 특성

*배제불가능성(non-excludability): 서비스에 대한 대가를 지불하지 않아도 소비하는 것을 막을 수 없는 특성

<공공재 예시 : 국방, 외교, SOC, 공원 등>

 

▪ 또한 정부는 교육 등 외부경제성이 있는 재화의 공급에 대해서는 재 정에서 보조금을 지급하거나 국공립학교를 운영하는 등 직접 공급에 참여하여 재화의 공급을 늘릴 필요가 있다.

 

*교육의 경우 교육수준이 높아지면 기업의 노동력이 우수해지고, 범죄가 줄어들 수 있지만 이러한 효과는 시장가격에 반영되지 못하게 되어 적정 수준으로 공급되지 못하게 된다.

 

▪ 반대로 사회 전체적으로 생산비용 이외의 손실을 가져오는 외부 불 경제효과가 있는 공해산업에 대해서는 세금을 무겁게 매기는 방식 등 으로 산출량을 줄임으로써 사회 전체적으로 최적공급량을 실현한다.

 

2) 소득재분배 기능

 

경제적 풍요와 사회적 형평은 현대국가가 추구하고 있는 2대 목표이나 자유주의 시장경제 체제하에서 구성원간 소득분배까지 균형있게 이루어지기는 어렵다. 즉, 재화의 공급이 시장기구를 통해 효율적으로 행해졌다고 해도, 사회 구성원들 간의 소득분배까지 반드시 공평하게 이루어진다는 보장은 없다.

 

▪ 소득분배가 지나치게 불공평하게 되면 실업자나 빈곤계층에 의한 범죄 등 부정적인 사회적 외부비용을 초래하게 되므로 사회 전체적 인 입장에서 바람직하지 않다.

 

▪ 따라서 모든 국민이 최소한의 인간적인 삶을 누리고, 평등한 사회를 만들기 위해서는 정부가 소득재분배 과정에 개입할 필요가 있다.

<정부의 소득 재분배를 위한 노력의 예시>

- 세입측면 : 누진세제

- 세출측면 : 기초생활보장 등 각종 복지지출, 상대적으로 취약한 중소기업 등에 대한 재정지원

 

3) 경제의 안정화 기능

 

경제가 개방화되면서 금융, 외환정책은 국제여건에 따라 자율적인 운영의 폭이 점점 좁아지고 있다. 따라서 거시경제정책 수단으로서 재정의 중요성은 점점 커지고 있다.

 

특히, 최근의 경제위기(2008~2009, 2011~2012년)에서는 세계 각국이 재정정책을 최후의 수단으로 적극 활용하였고, 특히 우리나라는 IMF 등 국제기구로부터 모범적인 재정정책을 펼친 국가로 인정받고 있다.

 

▪ 정부의 경기대응 방식에 대해 살펴보자.

총수요가 부족한 경우 (경기 침체시)		총수요가 과다한 경우 (경기 과열시)
적자재정		흑자재정
세수를 줄여 민간수요를 늘린다. 세수 ↓ 민간수요 ↑		세수를 늘려 총수요를 억제한다. 세수 ↑ 총수요 ↓
세출(정부지출)을 늘려 총수요보전 세출 ↑ 총수요 보전 ↑		세출을 줄여 총수요를 억제한다. 세출 ↓ 총수요 ↓

 

*총수요 : 국민경제의 총수요는 가계의 소비, 기업의 투자, 정부지출 등을 합한 것(Y=C+I+G)으로 경제주체 활동의 총합이다. 정부는 재정을 통해 경기침체시에는 총수요를 늘리는 정책 을, 경기과열시에는 이를 억제하는 정책을 펼쳐 경제를 안 정화 시킨다.

 

*정책조합 : 정부의 거시경제정책 수단에는 재정이외에 금융, 외환정 책등이 있으며 이러한 정책수단 간에 연계성을 가지고 운 영되어야 하는 점에서 이를 정책조합(policy mix)라고 함.

▪ 재정은 경기에 적극적으로 대응하지 않아도 경제를 자동적으로 안정화시키는 기능을 가지고 있다. 이를 일컬어‘재정의 자동안정

화(built–in stabilizer)기능’이라고 한다. 자세히 살펴보자.

예산은 전년도에 금년의 세입과 세출을 정부가 추정해 편성하고, 국회에서 세입과 세출 규모를 확정한다. 따라서 특성상 ▪ 세입은 경제상황에 따라 규모가 변경되고, ▪ 세출은 특별한 사유가 없는 한 당초 계획대로 지출함. (물론 세출도 경기상황에 따라 사업지출 소요가 변동되어 이·전용 소요 발생가능)

경기 침체시		경기 활황시
-경제활동 위축으로 세수가 축소   -세출은 당초계획대로 지출 or 지 출확대 가능성   (예시 : 실업급여는 경기침체시 에 재정소요가 확대되어 계획된 대로 지출하거나 타 예산에서 이전용을 해 확대될 가능성)		-경제활동 활성화로 세수가 당초 보다 증대 (예시 : 누진세제로 인해 세수증 가폭 확대) -일부 세출은 계획보다 축소될 가 능성 (예시 : 실업급여는 경기 활황시 에 재정소요가 축소되어 계획보 다 지출이 축소되어 불용 발생 가능)
재정적자		재정흑자
경제에 유동성을 공급해 경기부양 효과		경제로부터 유동성을 흡수해 경기 과열 방지 효과

4) 새롭게 부각되는 기능

 

이상의 3가지는 경제학 또는 재정학에서 전통적으로 제시되어온 예산의 기능이다. 이와 더불어 최근에 새롭게 부각되는 기능으로서 전략적 재원배분 기능이 있다.

 

▪ 전략적 재원배분 기능 : 한정된 재원을 국정목표에 따라 중장기적 관점에서 분야별로 전략적으로 배분하여 국가 및 사회 발전을 이룩하는 기능.

* 우리나라의 경우 2004년부터 5년 단위의 국가재정운용계획을 수립

함에 따라 이를 뒷받침할 수 있는 여건을 마련했다고 할 수 있음.

 

이 기능 외에 국가발전에 따른 복지지출의 증가와 재정건전성 문제 대두 등에 따라 예산당국은‘재정의 지속가능성(sustainability)’을

관리해야하는 역할이 부각되고 있다고 할 수 있다.