예산에 관한 이론

제5강

 

예산에 관한 이론

 

 

[학습목표]

 

① 다양하게 전개되고 있는 예산결정이론에 대해서 이해할 수 있다.

② 공공재 이론과 공유재 이론에 대해서 비교해서 설명할 수 있다.

③ 예산의 법적 성격에 대해서 설명할 수 있다.

 

 

1. 예산결정이론

 

▷ 예산결정이론은 여러 학문분야가 교차하기 때문에 일반화된 이론체계 확립이 곤란. 결정이론에 대한 다양한 모형을 살펴 보아 예산이 결정되는 원리에 대한 전반적인 이해를 높일 필 요가 있음.   ▷ 예산결정이론의 모형 - 합리주의 모형 - 점증주의 모형 - 공공선택론적 모형 - 신제도주의 모형

 

(1) 합리주의 모형

 

▪ 합리적인 인간이 완전한 정보를 가지고 예산을 결정한다는 이론.

 

(기본가정) - 완전한 정보를 보유

- 명시적 목적 설정이 가능

- 대안별로 완전한 분석이 가능

- 합리적 최적대안 탐색이 가능

 

▪ 현실적인 한계로 인해 실제 적용하기는 곤란하나, 신제도주의 모형 등에서 발전적으로 응용되고 있음.

 

(실질적 한계) - 인간의 인지 능력상 한계

- 불완전한 정보를 보유할 수 밖에 없음

- 참여자들의 합의가 곤란한 점

 

◈ 현실 예산과정의 적용 예 : 예산편성·집행·결산 등에 있어서 예 산을 담당한 실무자 들은 최선을 다해 합리적인 예산결정이 이루어 질 수 있도록 최선을 다해 정보를 모으고, 합리적인 대안 탐색을 위해 노력하고 있다는 점에서 동 모형의 설득력이 있으나, 시간적 제약, 정보 확보의 한계 등 실질적 한계가 존재.

 

(2) 점증주의 모형

 

▪ 관료들은 예산 결정과정에서 예산효과 극대화 추구자(Maximizer)라 기보다는 이해관계자들의 만족화 추구자(Satisficer)라는 것임.

(Wildavsky, Simon 등)

 

(이유) - 정치적으로 중요한 몇 가지 정책대안만 고려

- 대안간의 차이를 검토·분석

- 정책선택은 일련의 계속과정이라는 점을 근거로 함.

▪ 또한, 예산결정시 전년에 비해 증감된 부분을 집중분석하여 조정하 며, 한정된 시간과 자원을 가지고 예산을 편성한다고 봄.

- 현실적으로 가장 널리 활용되고 있는 방법

▪ 이해관계자들의 이기적 행위에 의해 자원의 효율적 배분 손상, 지 속적인 재정규모 확대에 따른 재정적자 문제 발생 가능성이 제기될 수 있음.

 

◈ 현실 예산과정의 적용 예 : 예산은 정치적 성향을 갖고 있는 국회 에서 최종적으로 확정된다는 점에서 정치성을 고려한 동 모형은 설 득력이 있다고 할 수 있음. 정부는 재정적자 규모 증가 등을 방지 하기 위해서 총액배분·자율편성(Top-Down)제도와 국가재정운용계 획을 통해 재정총량을 사전에 확정하여 재정적자 증가 등을 방지하 기 위하여 노력 중.

 

(3) 공공선택론적 모형

 

▪ 관료들은 정치적 제약내에서 그들의 예산을 극대화 한다는 입장 (Tullock, Downs 등)

 

(기본가정) 합리적 인간이 개인의 효용극대화를 위해 사익을 추 구한다

 

▪ 관료의 행동은 제도나 규범의 산물로서가 아니라 관료 개인의 합리 적 선택행위 결과로 보는 이론

 

◈ 현실 예산과정의 적용 예 : 예산 결정과정은 결과적으로 각 관료 들의 의사결정이 지속적인 연속에 의해 결정된다는 점에서 일부 현실성이 있는 모형이라고 할 수 있음. 이러한 문제점을 방지하기 위해 재정당국인 예산실에서는 관료 개인의 효용극대화를 방지하 기 위해 예산결정을 다수가 논의하는 심의회에서 결정하도록 하 고, 예산편성에 있어 전문가 집단 및 이해관계자(각 중앙부처, 지 자체, 이익단체)의 의견수렴을 위한 절차를 운영 중.

 

 

(4) 신제도주의 모형

 

▪ 제도에 의한 관료의 행태변화를 분석하고, 예산결정과정에 미치는 영향을 분석함

- 제도란 효용극대화를 추구하는 개인들 간의 교환관계가 안정된 상태에서 유지되도록 만드는 동시에 거래비용을 최소화하여 효율 적인 성과를 창출

 

- 신제도주의는 과거 행태주의 등에 대한 반발로 최근 다양하게 연구되고 있는 분야로서 합리적 신제도주의, 역사적 신제도주의, 사회적 신제도주의로 대별

 

◈ 현실 예산과정의 적용 예 : 예산 편성과정에서 사업부처와 재정당 국의 정보의 비대칭성, 지속적인 예산과다요구 행태 등 예산편성 방식의 제도상의 모순점을 해결하기 위해 재정당국이 총액배분· 자율편성제도(Top-Down)를 도입한 것은 동 모형과 일맥상통.

 

 

(5) 미시적 예산결정과 거시적 예산결정

 

▪ 예산결정은 미시적인 방법과 거시적인 방법이 혼용되어 이루어짐.

 

1) 미시적 예산결정(Micro-Budgeting)

- 각 부처의 사업수준과 정책에 관한 결정이 상향식(Bottom-up)방 식에 의해 이루어지며,

- 주된 참여자는 각 부처 예산담당자와 중앙재정당국의 해당부처 담당자들이고,

- 국회의 예산심의과정에서는 개별 상임위원회의 의사결정과정이 해당

 

2) 거시적 예산결정(Macro-Budgeting)

- 예산편성과정과 심의과정에서 집권적이고 하향적(Top-down) 방 식으로 이루어지고,

- 예산의 총량(총지출·총수입 규모, 재정수지, 국가채무, 분야 별 지출규모 등)이 결정되는 것을 의미하며, 주로 예산실의 예 산총괄국에서 담당.

- 국회의 심의과정에서는 예산결산특별위원회의 의사결정이 해당

 

<미시적 예산결정과 거시적 예산결정 비교>

구 분	미시적 예산결정	거시적 예산결정
주요 참여자	-각 부처 -중앙재정당국의 부처 예산 담당자 -예산 개별 사업의 이해관계자	-중앙재정당국 -중앙재정당국내 예산총괄심의관실 -전문가 집단
정책 초점	-각 부처의 예산요구 -사업계획 -사업별 전년대비 예산액 변동	-예산총액 및 중기재정계획 -분야별 지원규모 -재정수지 등 정책기조
예산 과정	-분산적, 상향적	-중앙집권적, 하향적

 

 

2. 이론적 쟁점 : 공공재의 과소생산, 공유재의 과잉생산문제

 

▪ 공공재(public goods) 이론에 따르면 ‘비배제성(Non-exclusion)’ 과 ‘비경합성(Non-rival consumption)’으로 인해 과소 생산될 가 능성이 높음.

- 비배제성 : 특정그룹의 사람들을 재화의 소비에서 얻는 혜택으 로부터 배제할 수 없는 것을 의미

- 비경합성 : 한사람의 소비가 다른 사람의 소비이익을 감소시키 지 않는 것을 의미

* 따라서, 공공재는 무임승차자(free rider)의 문제가 발생하 고, 실장실패가 발생하게 되어 정부가 개입하여 생산을 해야 한다는 논리가 발생.

 

▪ 공유재(common goods) 이론에 따르면 ‘비배제성(Non-exclusion)’

은 있으나 경합성이 있는 재화로 과잉 생산될 가능성이 높음.

 

- 과잉생산을 방지할 수 있는 방안은 공유재에 사적 소유권을 부 여하고 그에 따른 거래비용의 비교형량에 의한 조정이나 인센 티브 장치를 부여하는 것이 있음

- 사적 소유권 부여 방안 : 할당제도(Quotas), 배타적 경제수역 등의 규제조치

 

▪ 정부는 재정을 통해 공공재와 공유재를 같이 공급. 따라서 공공 재·공유재 이론은 예산규모에 있어 적정 공급량이 모자라거나 넘 칠 수 있다는 것을 보여줌.

 

- 실제로 공공재인 국방, 외교 등은 소비를 하는 당사자가 비경합성 때문에 추가적인 공급에 관심이 높지 않을 수 있으며, 공유재의 대표적인 예인 도로 등 SOC는 과잉 공급되는 측면이 일부 있음.

 

구 분	비배제성	비경합성	예 시
▪ 공 공 재 (public goods)	있음	있음	-국방, 외교, 등대 등
▪ 공 유 재 (common goods)	있음	없음	-SOC, 해양어로 등
▪ 사적 재화 (private goods)	없음	없음	-소비재

 

 

3. 예산의 법적 성격

 

▪ 국회에서 예산을 법률의 형식으로 의결하느냐의 여부에 따른 분류

(예산법률주의) - 예산이 법률의 형식으로 성립

- 행정부는 세출예산법안을 제출

- 의회는 세출예산법을 제정

* 미국, 영국, 스웨덴 등에서 적용

 

(예산비법률주의)- 예산은 법률과 달리 예산의 형식으로 성립

- 정부는 예산안을 제출하고, 국회에서 확정하되 법률의 형식은 아님

* 한국, 일본 등에서 적용

 

<우리나라에서의 예산과 법률 비교>

구분	예산	법률
근거	헌법 제54조	헌법 제53조
제출권	정부	정부 또는 국회의원
국회심의권	삭감 가능, 증액은 정부동의 필요	국회의 수정, 증보에 제한 없음
정부거부권	없음	있음
효력	관계국가기관 재정행위에 대해 1회계연도내에서 효력	일반국민을 대상으로 법률이 개폐되지 않는 한 효력유지
공통점	국회의 의결로 확정되며, 예산도 실질적 법규범의 일종

 

 

▪ 현재 예산을 법률의 형식으로 전환해야 한다는 주장이 국회를 중심 으로 제기되고 있는 상황.

 

[학습내용 정리]

1. 예산결정이론 1) 합리주의 모형 : 합리적인 인간, 완전한 정보 가정 2) 점증주의 모형: 인간의 한계성으로 전년대비 일정 정도 증가 3) 공공선택론적 모형 : 관료들은 예산 극대화를 추구한다 4) 신제도주의 모형 : 제도에 의한 예산결정행태 변화 연구 5) 미시적 예산결정과 거시적 예산결정   2. 공공재와 공유재 이론 1) 공공재 : 비배제성과 비경합성으로 과소생산이 문제 2) 공유재 : 비배제성과 경합성으로 과잉생산이 문제   3. 예산의 법적 성격 1) 예산법률주의 : 예산을 법률의 형식으로 성립 2) 예산비법률주의 : 예산은 법률과 달리 예산이라는 독자형식으로 성립