우리나라의 재정체계
우리나라의 재정체계 Ⅰ
(예산의 범위 및 구조)
[학습목표]
① 공공부문의 예산구조를 이해하여 설명할 수 있다.
② 공공부문내 재정규모에 대해 이해할 수 있다.
③ 중앙정부의 회계중 일반회계와 특별회계, 기금에 대해
이해하고 설명할 수 있다.
④ 기금과 일반회계, 특별회계와의 차이점을 이해할 수 있다.
⑤ 지방정부의 재정구조에 대해 설명할 수 있다.
1. 공공부문 구조
▪ 공공부문은 주체에 따라 정부와 공공기관으로 분류가 가능하며, 또 한 정부는 중앙정부와 지방정부로 구분
- 중앙정부의 재정은 일반회계, 특별회계, 기금으로 구성
- 지방정부는 2단계로 구분되어 있는데, 광역자치단체(17개 시·도) 와 기초자치단체(시·군·구)가 해당됨. 지방정부도 회계구조는 일반회계, 특별회계, 기금으로 구성되어 있는 것이 일반적임.
▪ 공공기관은 공기업, 산하기관(준정부기관, 기타공공기관) 등으로 구분(공공기관의운영에관한 법률 참고)
이를 그림으로 나타내면 아래와 같음.
<참고> UN의 국민계정체계(SNA: System of National Accounts,1993)에 의한 공공부문(Public Sector) 구분
－일반정부(General Government) : 중앙정부, 지방정부, 비영리공공기관
－공기업 : 비금융공기업, 금융공기업
**OECD는 일반정부를 기준으로 재정규모를 파악하여 국제비교하고 있음
2. 공공부문의 재정규모
1) 공공부문의 전체 재정규모 (2013년)
▪ 그림에서 보는 것처럼 중앙재정은 2013년의 경우 일반·특별회계와 기금을 합쳐 342조원 규모
-지방재정: 약 199조원 규모, 공기업과 산하기관 예산: 약 463조원
2) 공공부문 재정규모의 이중계상
▪ 우리나라의 GDP는 2012년 1,273조원 수준(잠정). 위의 공공부문
의 예산을 모두 합하면 1,004조원으로 GDP대비 약 79%수준
▪ OECD국가 평균이 40%대 수준인 점을 감안하고, 우리나라의 경우 공공부문의 재정규모가 그리 크지 않다는 것이 일반적인 견해임에 도 79%를 넘는 이유는 중복계상이 있기 때문임.
<중복계상의 예시>
- 먼저 중앙정부 일반회계 지출중 지방재정 지원은 교부금 76.6조원 을 포함하고 있는데, 교부금은 지방재정의 세입으로 계상되고 다시 지출로 나가게 됨. 따라서 76.6조원이 중복 계상되어 있는 것임.
*‘13년의 경우 교부금, 기타 타 부처의 국고보조사업비 등을 통해 지방에 지원되는 예산규모는 113조원 이상임(113조원 규모가 중복계상 되어있다는 의미)
- 국민주택기금은 보금자리 주택 등의 건설을 위해 사업자금을 LH공 사에 지급. 동 금액은 기금사업비와 공기업 지출규모에 중복계상.
- 중소기업진흥및산업기반기금은 중소기업에 대한 컨설팅 및 융자지 원을 담당하는 기금으로 중소기업진흥공단이 관리. 동기금과 공단
의 예산 규모는 모두 중앙정부 예산과 산하기관 예산에 중복계상.
▪ 이러한 중복계상을 모두 제거하고, OECD기준(일반정부 기준)으로 작성할 경우 우리나라의 공공부문 규모는 GDP대비 30% 수준으로 OECD평균보다 낮은 수준임.
3. 중앙정부의 예산(회계별 구조)
1) 일반회계
▪ 일반회계는 예산의 가장 기본이 되는 회계로 예산 통일의 원칙*이 적용되는 회계이며, 모든 정부기관**(거의 모든 부·처·청·위원 회)이 일반회계를 통해 재정사업을 수행함. 따라서 국가가 존속하 는 한 지속되는 회계라고 볼 수 있음.
*「 국가의 모든 세입은 하나의 국고에 통합되고 모든 세출은 그 국고 에서 나가야 한다」는 원칙
** 예외기관은 조달청과 특허청 2개 기관뿐
▪ 일반회계(General Account)는 용어 그대로 일반적인 재원인 국세수 입을 주된 재원으로 하여 국방, 치안, 사회복지 등 정부 고유기능 을 수행하는 회계임.
- 정부의 수입(세입이라고 함)은 국세수입*과 세외수입(정부보유재산 매각대, 배당수입, 벌금, 수수료 등)으로 구성
<참고> 우리나라 국세 체계도
▪ 국세수입은 일반적으로 경제성장과 플러스의 상관관계를 가지므로 특별한 사유(외환위기 등)가 없는 한 연차별로 안정적으로 증가
-따라서, 지출도 세입의 성장과 연계해 안정적으로 증가하는
일반적임(아래 그림 참조)
* 일반회계는 최근 몇 년간 지속적으로 적자국채를 발행(‘10년 29.3조원,
‘11년 21.0조원,‘12년 13.8조원,‘13년 8.6조원)하고 있어 재원이 모자라는 상황
2) 특별회계
▪ 특별회계(Special Account)는 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당 하거나, 특정한 사업을 운영하기 위해 일반회계의 세입·세출과 구 분하여 계리하는 회계
- 특별회계는 특정한 세출을 담당함에 따라 자연스럽게 특정한 부처 가 특별회계를 담당하는 것이 일반적임. 이러한 측면에서 일반회계 와 차이가 있음.
- 2013년 현재 특별회계는 18개가 운영중이며, 그 규모는 49.2조원
▪ 특별회계는 특정한 목적을 위해 만들어지므로 특정한 목적을 달성 하거나, 달성이 불가능해지면 폐지하게 됨. 따라서 연차별로 회계 숫자 및 규모의 변동성이 큼.
* 특별회계 수 변동 추이:
- 29개(’70) → 18개(’80) → 18개(’90) → 23개(’00) → 22개(’01) → 20(’05) → 21(’06) → 16(’07) → 18(’08) → 18(’10) →18(‘12)
<특별회계 현황>
구분 | 해당 특별회계 | 주요 세입원 | |
특정사업의 운영 (5개) | 우편사업, 우체국예금, 양곡관리, 조달(조달청), 책임운영기관(특허청) | 사업수입 | |
특정세입 으로 특정세출 충당 (13개) | 목적세 | 교통시설, 농어촌구조개선 | 교통·에너지·환경세, 농어촌특별세 |
부담금 | 에너지 및 자원개발, 환경개선
| 석유수입부담금, 개발부담금, 폐기물부 담금 | |
수수료 | 등기, 우체국보험 | 등기수수료 등 | |
기타 | 광역·지역발전, 교도작업, 주한미군이전,국방군사시설,행정중심복합도시건설, 아시아문화중심도시조성, 혁신도시 | 주세, 국유재산매각대, 일반회계전입금, 기여금 등 | |
계 | 18개 |
| |
▪ 특별한 목적을 위해 설립되었다는 점에서 세입의 주요항목중 목적 세(예: 교통에너지환경세)와 부담금(예: 석유수입부담금) 등으로 구성된다는 점에서 일반회계와 차이가 있음.
▪ 특별회계는 특정 세입과 특정 세출이 연계되어 있기 때문에 예산통 일의 원칙에서 볼 때 일반회계의 예외임. 한정된 재원을 국가 전 체적 우선순위에 맞게 활용하려면 재원과 지출용도를 칸막이하는 특별회계를 최소화하는 것이 바람직.
▪ 따라서 특별회계는 일반회계와 달리 개별법적 근거에 따라 만들어 지며(국가재정법 제4조 ③항),
-일반회계나 기존의 특별회계ㆍ기금보다 새로운 특별회계나 기금으 로 사업을 수행하는 것이 더 효과적일 것
-특정한 사업을 운영하거나 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당 함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 것이라는 요건 을 충족시켜야 함(국가재정법 제14조 ②항)
* 각 중앙부처의 장은 기획재정부 장관에게 입법예고 전에 타당성 심사 요청을 해야함
<참고> 최근의 특별회계 조정 및 신설 내역
- ’05년 특별회계 조정 : | · 폐지 3개(’04.12) : 철도사업, 지방양여금, 토지관리 · 신설 2개(’05.1) : 국가균형발전, 주한미군이전 |
- ’06년 특별회계 조정 : | · 신설 1개(’05.12) : 행정중심복합도시건설 |
- ’07년 특별회계 조정 : | · 폐지 8개(’06.12) : 통신사업, 자동차교통관리, 국립 의료원, 특허관리, 국유재산, 군인 연금, 농특세관리, 자금관리 · 신설 3개(’07.1) : 국방군사시설, 우편사업, 우체국예금 |
- ’08년 특별회계 조정 : | · 신설 2개(’07.1) : 아시아문화중심도시, 혁신도시 |
3) 기금
▪ 기금은 특정한 목적을 위해 특정한 자금을 운용할 필요가 있을 경 우 법률로 설치
▪ 현재 기금은 64개가 운영중이며, 일반회계와 달리 대개는 기금별로 한 개의 부처가 담당함. 아울러 기금은 기금운용계획변경을 통 해 연도중에 사업비를 증액(비금융성기금의 경우 주요항목의 20%, 금융성기금은 30% 범위내)이 가능하므로 운영에 탄력성이 있음.
* 기금의 연도별 추이 : (’90) 98 → (‘93) 114 → (’97) 76 → (‘05) 60 → (’10) 63 → (‘11) 64 → (’12) 65 → (’13) 64
< 기금 현황 >
구 분 | 기 금 | |
사업성 (44개) | 경제 산업 과학 (17) | 대외경제협력, 과학기술진흥, 원자력연구개발, 농수산물가격안정, 농지관리, 축산발전, 쌀소득보전, FTA, 전력산업기반, 특정물질사용합리화, 정보통신진흥, 국민주택, 수산발전, 중소기업창업 및 진흥, 방사성폐기물관리, 농어업재해재보험, 국유재산관리 |
복지 노동 (8) | 군인복지, 국민건강증진, 응급의료, 근로자복지진흥, 보훈, 임금채권보장, 장애인고용촉진 및 직업재활, 순국선열애국지사, | |
사회 문화 (19) | 사학진흥, 남북협력, 국제교류, 관광진흥개발, 국민체육진흥, 문화예술진흥, 청소년육성, 한강수계관리, 금강수계관리, 낙동강수계관리, 영산강섬진강수계관리, 여성발전, 방송통신발전, 언론진흥기금, 지역신문발전기금, 영화발전, 문화재보호, 석면피해구제,범죄피해자보호 | |
사회보험성(6개) | 군인연금, 공무원연금, 국민연금, 사립학교교직원연금, 고용보험, 산업재해보상보험 및 예방 | |
계정성(5개) | 공공자금관리, 외국환평형, 공적자금상환, 양곡증권정리, 복권 | |
금융성(9개) | 신용보증, 기술신용보증, 농어가목돈마련저축장려, 수출보험, 농림수산업자신용보증, 산업기반신용보증, 주택금융신용보증, 예금보험기금채권상황, 구조조정 | |
계 | 64개 | |
▪ 기금의 지나친 신설을 방지하고자 국가재정법 14조에 따라 ①부담 금 등 재원과 목적사업 간의 연계, ②사업 특성상 신축적 집행 필 요, ③ 중.장기적으로 안정적 재원조달 및 사업추진 가능, ④ 기존 회계 또는 기금보다 새로운 기금으로 수행하는 것이 효율적이라는 4 가지 요건을 만족할 때 신설할 수 있도록 엄격히 운영.
* 이에 따라 각 중앙부처의 장은 기획재정부 장관에게 입법예고 전에 타당성 심사 요청을 해야함
<참고 : 기금제도 개편 연혁>
* 기금은 최근 들어 많은 제도상의 변경이 있어 왔음. 이를 살펴보면,
□ 국가경영혁신의 일환으로 기금관리기본법을 개정(‘99. 12월)하여 기금제도 개선 및 기금정비를 추진하여 기금의 숫자를 대폭 축소
- 기금의 대폭 정비 : (’93) 114개 → (’09) 60개
□ 기금운용계획 및 결산에 대한 국회의 통제를 강화(’01)
- 국회에 보고토록 되어있는 기금운용계획 수립절차를 국회의 심의, 의결을 받 도록 강화하였고
- 국회에 제출된 결산보고서를 현재의 상임위 보고에서 상임위, 예결위, 본회의 심사를 받도록 변경
- 기금관리주체와 공공성을 기준으로 공공기금과 기타기금으로 구분하고 있는 제도를 폐지하여 기금으로 일원화
- 행정부의 국회에 제출할 기금운용계획 수립절차를 일부 보완하여 예산과 동일 한 절차에 따라 심의를 받도록 하였음
□ 금융성기금도 국회심의대상에 포함시키고, 기금 신설, 폐지에 대한 관리도 강화
- 중앙관서의 장이 기금을 신설하고자 하는 경우 기금신설의 타당성에대해 기금 정책심의회의 심의*를 의무화
* 현재는 재정정책자문회의의 자문으로 변경되었으며, 국가재정법 14조에 신 설요건을 규정
- 매 3년마다 전 기금을 대상으로 기금존치 여부에 대한 평가를 실시 (첫번째 평가는 ’04년에 실시)
- 민간회계법인의 회계감사를 의무화(’05년부터 시행) |
4) 일반회계·특별회계·기금의 비교
▪ 예산과 기금의 차이는 집행측면에서 연도중에 사업비의 증액이 행정 부 내부에서 가능한지 여부에 있음. 예산(일반회계 및 특별회계)은 사업비 증액을 위해서 추경예산을 편성하여 국회에 제출해 심의, 확 정되어야 하지만, 일정한 범위내에서는 행정부 내부적으로 확대가능
<참고> 특별회계와 기금은 특정한 분야에 대한 재정지원을 목적으로 한다는 점에서 유사하다. 왜 특별회계를 보유하면서 기금이라는 제도가 필요한가?
- 그러나, 그때마다 이·전용으로 충당이 안될 수 있고, 신속하게 추가 재정지원이 필요한 경우가 있다. 이러한 신축적 집행이 필요한 사업을 기금에서 지원하게 하고 있다. 따라서 집행시에도 국회심의 없이 행정부 내부에서 사업비를 증액할 수 있게 제도적으로 보장이 되어 있는 것이다.
- 이때 정부는 「농수산물가격안정기금」을 통해 상품성을 잃기 전에 과일을 신속히 사들인다. 당연히 예측한 규모보다 부족한 사업비는 기금운용계획변경을 통해 신속히 행정부 내부 의사결정과정만으로 사업비를 증액해 조달하게 된다.
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<참고>‘예산’이라는 용의 쓰임새에 대하여
▪ 예산이라는 용어는 다음과 같이 다양하게 쓰임.
1) 국가전체의 재정운용 차원으로 쓰일 때의 예산 - 이 경우 예산에는 예산 및 기금을 통합한 전체적인 국가재정을 의미
2) 기금에 대비되는 개념으로서의 예산 - 이 경우는 예산에는 일반회계와 특별회계가 있으며, 여기에 대비되는 회계의 종류인 기금과 비교할 때 쓰이는 의미
3) 각 개별사업의 규모를 의미하는 예산 - 예를 들어‘그 사업 예산이 얼마다’라고 할 때는 그 특정 사업의 사업비 규모라는 뜻 |
5) 회계간 재원의 이동
▪ (전통적인 내부거래) 일반회계 또는 특별회계는 재원사정이 부족하 거나, 법률에 의해 정해놓은 규정에 따라 전출금으로 타 특별회계 나 기금에 재정지원을 하고 있음.
▪ (최근의 재원이동 제도) 최근에 국가재정법은 제13조를 통해 회계 기금간 여유재원의 이동을 규정하였음. 동 조항은 어려운 재정사정 으로 국가의 기본이 되는 일반회계가 적자국채를 발행하는 상황에 서 일부 특별회계와 기금은 여유재원을 보유하고 있는 경우가 있어 서 재원의 효율적 활용을 위해 규정한 것임.
- 동 조항에서 성격상 재원을 타 회계로 이동하여 일반재원으로 사 용하면 안 되는 4대 보험 등 제외대상을 열거하고 있음.
* 이러한 재원의 이동은 국민에게 직접 지원되지 않으므로 정부가 발표 하는 총지출에서는 제외됨.(금융성기금으로의 전출은 포함)
4. 지방정부 재정 (지방의회 의결대상)
1) 지방재정 전반
▪ 지방정부의 재정은 지방자치단체가 편성하여 지방의회의 의결을 거 쳐 예산을 확정.
-현재 지방재정은 일반지자체(245개), 교육지자체(17개)별로 운영중
2) 일반지자체
▪ 일반지자체(245개)에는 17개 시·도, 74개 시, 85개 군, 69개 자치 구가 해당.
▪ 일반지자체는 중앙정부로부터 지방교부세(내국세의 19.24% + 종합 부동산세 전액), 국고보조금, 광역·지역발전특별회계를 통해 재정 지원을 받고 있음.
3) 교육지자체
▪ 교육지자체에는 17개 시.도 교육청이 해당됨.
▪ 교육지자체는 중앙정부로부터 지방교육재정교부금(내국세의 20.27% + 교육세 전액), 국고보조금을 통해 지원을 받고, 지방정부로부터 일부 재정지원을 받기도 함.
4) 지방정부 가용재원(2012년) : 약 198.9조원
▪ 세입측면에서는 중앙정부가 70% 이상을 거두어들이나, 지방교부 금, 교육재정교부금, 광특회계지원, 국고보조금 등을 통해 지자체 를 지원함에 따라 세출측면에서 중앙·지방간 가용재원 비율은 35%:65%로 오히려 지방의 가용재원이 더 큼.
본 강좌는 국가재정법 등을 근거로 하여 중앙정부 예산에 대한 설명이므로 특별한 언급이 없을 경우에는 중앙정부 예산을 지칭하는 것임. |
[학습 내용 정리]
1. 공공부문 예산 구조 : 정부(중앙정부, 지방정부) 및 공공기관
2. 공공부문간 재원의 이전 : 중앙정부의 지방자치단체 및 공공 기관에의 재원 이전
3. 중앙정부 예산 구조 (회계별 분류) 1) 일반회계 : 국가재정의 가장 기본이 되는 회계 2) 특별회계 : 특정목적을 위해 설치한 회계, 일반회계와 함께 예산을 구성 3) 기금 : 특정한 목적을 위해 특정한 자금을 운용하기 위해 설치
4. 지방정부 예산 구조 1) 지방정부의 범위 : 일반지자체와 교육지자체 2) 일반지자체 예산 3) 교육지자체 예산 4) 지방정부 가용재원
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